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월간 율립

[월간율립 2021년 4월호] 「예술인의 지위 및 권리보장에 관한 법률안」 입법공청회 참가 후기

월간 율립 _ 4월(2021)

「예술인의 지위 및 권리보장에 관한 법률안」 입법공청회 참가 후기
- 그 많던 ‘블랙리스트’ 실행자들은 다 어디로 갔을까



 

변호사 하주희

 

 
# 문화예술계 ‘블랙리스트’와 「예술인의 지위 및 권리보장에 관한 법률안」

 

박근혜 정부 시절 청와대와 국정원, 문화체육관광부, 그 산하기관인 문화예술위원회, 영화진흥위원회, 출판진흥원이 조직적으로 문화예술인들에 대한 성향분석 및 지원배제 명단을 만들어서 공유하고 명단에 기재된 문화예술인들을 각종 심의위원 혹은 지원 대상에서 배제한 소위 ‘문화예술계 블랙리스트’사건에 대해 진상이 규명된 후 예술인들이 요구한 법률이 ‘예술인의 지위 및 권리보장에 관한 법률’이었다. 예술계 ‘미투’와 ‘블랙리스트’를 해결하기 위해 - 혹 선언적인 측면이 있을지라도, 벌칙규정은 모두 제외되었어도-  사용자가 없거나 제재할 기관이 없는 문화예술계의 특성상 불가피하게 문화체육관광부가 주도하여 조사 및 지원 중단 혹은 징계 등을 하기 위한 법률이다. 여러 가지 미비점이 있지만 예술인들은 법률의 제정 자체가 가장 절박한 과제였다.

 

위 법안은 ‘블랙리스트’에 대한 진상조사가 종료된 후 20대 국회에서 법안이 발의되었으나 임기만료로 폐기되었고, 21대 국회 1호 법안으로 발의되었으나 아직 통과되지 못했고, 현재 문화체육관광위원회 법안소위에 계류중이다.

 

#   「예술인의 지위 및 권리보장에 관한 법률안」  입법공청회 참가

 

국민의 힘 의원들이 위 법안 심의가 어렵다는 근거로 ‘제정법인데 입법공청회를 열지 않은 것’을 들고 실질적으로 법안 통과에 반대하여 입법공청회가 열렸다(물론 두 달이 지난 지금 국민의 힘은 다른 이유로 반대 하고 있다). 보통 찬성, 반대, 중립의 입장을 가진 전문가가 참여하여 법안에 대한 입장을 진술하는 것인데 「예술인의 지위 및 권리보장에 관한 법률안」 (이하 ‘예술인 권리보장법’이라고만 함)의 경우 국민의 힘 의원들 조차 명시적으로 반대의사를 표하는 것은 아닌터라(문화예술인들이 용납하지 않고, 행동방식도 무서워서인 듯 하다), 나는 시급한 제정이 필요한데 법률안에 보충해야 할 사항이 있다는 점에 관한 의견을 진술하는 반대입장 진술자로 참여하게 되었다.

 

각 입장을 가진 공청회 진술자들이 약 10분 정도 의견을 말하고 의원들이 질의 응답을 하는 방식으로 이루어졌다. 모두 촬영되었고, 진술자들과 의원들에게 주어진 시간이 경과되면 마이크가 꺼지는 시스템이었다.

 

결론부터 말하면 대한민국 국회의 입법공청회는 생각보다는 실질적이었고, 충분한 심사가 이루어지는 시스템이었다. 물론 의원에 따라 자기가 하고 싶은 말만 하다가 정리하는 의원이 있기는 했지만, 법안과 관련하여 서로의 입장이 무엇인지 분명히 전달되고, 또 새로운 쟁점을 제안하고 이에 대한 의견을 묻기도 하는.. 꽤 진지하고 발전적인 자리였다. 문제는 그게 다였다는 것! 그 이후에 제기된 문제를 어떻게 조율하고 대안을 만들 것인가를 주도하는 의원이 없는 이 법안의 경우 그 이후 진도가 나가지 않고 있다.

 

예술인 권리 보장법이 얼마나 실효적일지 알지 못한다. 그러나 직접 작성한 ‘블랙리스트’를 손에 쥐고 예술인들에게 이를 적용하여 지원 배제 업무를 한 ‘실행자’들은 아무도 기소되지 않았고, 오히려 직권남용의 피해자가 되었다. 앞장 서서 ‘블랙리스트’를 실행했던 문체부 공무원, 산하기관 임직원들이 서로서로 자리를 바꿔 가며 어떻게 징계를 피했는지, 징계에 회부되었더라도 얼마나 ‘경미’하게 처리되었는지 예술인들은 다 알고 있다. 예술인들이 기대하는 것은 예술인 권리보장법이 통과됨으로써 적어도 그 ‘실행자’들이 다시는 그런 위헌적인 행위에 협조하지는 않겠지 하는 것이다. 반대로 이 법조차 통과 안된다면 ‘블랙리스트’ 따위로 문제될 것이 없다는 신호가 우리 사회 전체에 울리는 것이다.

 

# 2021. 3. 3. 국회 문화예술위원회 입법공청회 진술 - 예술인 권리보장법
(각주 생략)

 

1. 「예술인의 지위 및 권리보장에 관한 법률안」(이하 ‘제정안’이라고 합니다) 에 대한 면밀한 검토의 필요성

 

  21대 국회 ‘1호 법안’중 하나로 발의된 제정안의 제정 필요성에 대해서는 다언을 요하지 않는다고 할 것이고, 이에 대해 특별한 이견이 있다고 보이지는 않습니다. 최근 헌법재판소도 소위 ‘문화예술계 블랙리스트’ 작성 및 문화예술 지원사업에서 배제할 목적으로 예술인들의 정치적 견해에 관한 정보를 수집·보유·이용한 행위는 개인정보자기결정권을 침해한 것으로서 헌법상 허용될 수 없는 공권력 행사이며, ‘지원배제 지시’ 역시 헌법의 근본원리에 위반하여 청구인들의 표현의 자유와 평등권을 침해한 것이라고 분명히 판시 하였습니다(헌법재판소 2020. 12. 23. 결정 2017헌마416 참조). 상황이 이러함에도 불구하고 ‘문화예술계 블랙리스트’문제의 재발 방지와 예술인들의 권리침해 및 문화예술계 ‘미투’문제를 실질적으로 해결하는 데에는 -많은 제도 개선이 있었음이 사실임에도 불구하고- 여전히 공백이 많은 것이 현실입니다. 따라서 현재에 있어서는 제정안의 제정이 가장 시급한 과제라는 점을 전제로 하여 논의를 진행하는 것이 불가피할 수밖에 없습니다.

 

 다만 제정안 자체가 매우 광범위한 내용을 포함하는 기본법적 성격과 더불어 매우 구체적인 실효적 권리구제까지 목표로 하고 있다는 점에서 보다 면밀한 고려와 검토의 지점이 역시 존재할 수밖에 없다고 할 것입니다.

 

2. 제정안에 대한 검토 의견

 

 가. 제2조 제2호 ‘예술인’ 정의 규정

 

 제정안은 “예술인”을 “예술활동을 업으로 하는 사람으로서 대통령령으로 정하는 사람을 말한다”고 「예술인복지법」과 거의 동일하게 규정하고 있습니다.

 

 그러나 예술인 복지법이 예술활동 증명을 받은 사람들을 대상으로 지원 등을 하기 위한 법인 반면 제정안은 예술활동 증명을 받을 수 있는 단계에 이르지 않았더라도 오히려 권리구제가 더 절실한 교육·훈련 중에 있는 예술인들까지 포함하여 더 넓게 보호하기 위한 법입니다. 따라서 ‘예술인’ 정의 규정이 더 많은 이들을 포괄할 수 있어야 하고, 법률유보의 원칙상 모든 것을 대통령령에 위임할 수 없고 예측가능하게 법률에 규정하여야만 합니다.

 

 2019. 4. 18. 국회에서 열린 “「예술인의 지위 및 권리보장에 관한 법률」 제정을 위한 토론회”를 통해 입법 추진 TF가 제안한 안은 “가. 예술 활동을 업으로 하는 사람, 나. 예술 활동을 위한 교육・훈련 등을 목적으로 설립된 기관・단체(이하 “예술교육기관”이라 한다) 또는 예술인으로부터 예술활동을 업으로 하기 위하여 교육・ 훈련 등을 받았거나 받는 사람, 다. 예술 활동을 위하여 스스로 훈련하는 사람으로서 창작물의 발표 또는 실연활동의 기회를 찾는 사람”이었습니다(2019. 4. 18. 김영주 의원실·입법추진 TF·문화체육관광부 주최, 『「예술인의 지위 및 권리보장에 관한 법률」제정을 위한 토론회』 자료집, 49쪽). 그러나 위 안의 다목은 명확성 원칙과 그 수혜대상을 설정하는 문제 등에 있어서 지나치게 광범위한 소지가 있습니다. 그렇다면 위 안에서 가목과 나목을 포함시켜 ‘예술인’ 정의 규정을 제정하는 것이 타당할 것으로 보입니다.

 

 2020. 7. 국회 문화체육관광위원회 검토보고서에서도 “‘예술인’이란 예술 활동을 업(業)으로 하는 사람으로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 창작, 실연(實演), 기술지원, 교육·훈련 등 활동을 증명할 수 있는 사람을 말한다.”를 제안한 바가 있으니 문제의식은 공유하고 있다고 보입니다. 다만 ‘업으로 하는 사람’을 전제로 하고 그 이외를 대통령령으로 위임할 경우 법률에 위반되는 지 등의 해석상 문제가 될 수 있다고 할 것입니다.

 

 따라서 제2조 제2호의 ‘예술인’이란 “예술 활동을 업으로 하는 사람, 예술 활동을 위한 교육・훈련 등을 목적으로 설립된 기관・단체(이하 “예술교육기관”이라 한다) 또는 예술인으로부터 예술활동을 업으로 하기 위하여 교육・ 훈련 등을 받았거나 받는 사람”으로 규정하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.


 나. 제29조 예술인 보호관의 역할에 대한 정비의 필요성

 

  1) ‘예술인 보호관’ 규정의 의의

 

 제정안의 실효성 여부는 ‘예술인 보호관’이 어떤 역할을 하는지에 달려 있다고 해도 과언이 아니라고 보입니다. 제정안 제5장은 예술인 권리구제 기구 등 아래에 제1절 예술인 권리보장위원회, 제2절 예술인 성희롱·성폭력피해구제위원회, 제3절 예술인보호관으로 구성되어 있습니다. 이처럼 제정안의 체계에 의할 때 예술인보호관이 예술인 권리구제 기구로서 매우 중대한 한 축을 담당하는 것이 분명합니다.

 

 법령상 부여된 실제 역할 역시 매우 중요합니다. 문화체육관광부에 피해신고가 접수되면 예술인 보호관(이하 ‘보호관’이라고만 합니다)이 권한을 가지고 조사를 하여 그 구제조치를 예술인권리보장위원회 혹은 예술인 성희롱·성폭력피해구제위원회에서 의결하게 됩니다. 결국 관련 사안에 대한 피해조사를 할 수 있는 유일한 기관으로서 그 임무에 대해서 추후 운영과정에서 해석상 여지가 없이 분명히 해 두는 것은 중요한 과제라고 할 것입니다.

 

  2) 조사업무의 실효성 확보 방안

 

 우선 제정안 제29조 제1항 제3호에서 보호관이 업무에 “권리보장위원회 및 피해구제위원회의 사무처리”를 규정한 것은 그 취지를 정확히 알 수 없으나 일정 오류로 보입니다. 만일 보호관을 각 위원회의 산하에 둔다는 취지라면 가능할 수 있겠으나, 제정안 전체의 취지에 비추어 보아 독립적으로 업무를 행하는 별도의 문화체육관광부 산하의 기관으로 본다면 위 규정은 체계상 맞지 않고 필요하다면 “권리보장위원회 및 피해구제위원회의 업무지원” 혹은 “권리보장위원회 및 피해구제위원회와의 업무 협의” 정도로 규정하는 것이 바람직해 보입니다.

 

 독립적으로 조사업무를 전적으로 수행하면서 각 위원회들의 사무처리를 전담한다는 것은 체계상 맞지 않고, 조사업무의 결과를 위원회에 보고하여 적절한 구제 결과가 나오도록 지원하는 것이 맞는 것으로 보이고, 각 위원회의 성격이 전혀 다르기 때문에 각 위원회의 위원의 구성 및 심의·의결에 필요한 자료의 마련 등의 실무적인 업무는 각 위원회의 사무를 주관하는 부서에서 담당하는 것이 일반적이고 적절하다고 할 것입니다.

 

 두 번째로 제정안 제29조 제1항 제1호는 보호관의 업무로 “1. 예술인권리침해행위 및 예술인에 대한 성희롱·성폭력행위에 관한 조사”를 규정하고 있습니다. 이 때 ‘조사’에 ‘직권조사’가 가능한지에 관하여 해석의 여지가 있을 수 있습니다. 제정안 제31조 제1항은 “문화체육관광부장관은 제30조 제1항에 따라 예술인권리침해행위가 신고된 경우 보호관으로 하여금 지체 없이 그 내용에 관하여 필요한 조사를 하게 하여야 한다”고 규정하고 있는 이외에 다른 규정은 없습니다. 제30조 제1항은 예술인권리침해행위의 경우에는 “예술인·예술단체 또는 예술인 조합”이 신고의 주체가 될 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 “누구든지” 예술활동 관련 성희롱·성폭력 행위를 신고할 수 있도록 하고 있어 직권조사의 필요성이 그다지 많아 보이지 않고, 그 동안 논의 과정을 보아도 직권조사를 염두에 두고 있지는 않아 보입니다. 다만 ‘예술인권리침해행위’나 ‘예술활동 관련 성희롱·성폭력행위’가 있다고 볼 상당한 이유가 있고, 그 내용이 중대한 때에는 신고가 없더라도 직권 조사가 필요한 경우가 있을 수 있을 것입니다. 그 경우 조사여부 결정 자체를 보호관이 하는 것이 적절해 보이지 않는다면, 문화체육부장관이 신고가 없더라도 조사가 필요한 사항에 대해서는 보호관으로 하여금 조사하도록 하는 것도 가능할 것입니다.


 이에 대해서는 정책적 판단, 다른 법령에 이미 규정된 바가 있는지 여부에 따라 정할 수 있을 것입니다. 참고로 입법추진 TF는 예술인 보호관과 관련하여 제30조 제1항 후단에 “예술인권리침해행위 또는 예술인에 대한 성희롱・성폭력 행위 사건을 인지한 경우 지체 없이 보호관으로 하여금 조사를 하도록 한다”고 규정하여 제안하였습니다.

 

 셋째, 현재의 제정안에서는 보호관이 조사의 결과를 토대로 적절한 조치 및 시정권고와 관련하여 어떤 역할과 권한을 할 수 있는지와 관련하여 명문의 규정이 없습니다. 궁극적으로 예술인권리보장위원회와 예술인 성희롱·성폭력피해구제위원회가 조사결과를 토대로 적절한 구제조치를 심의·의결하겠지만, 조사를 한 사람이 조사결과에 기반한 의견을 충분히 제시할 수 있도록 하는 것 역시 조사의 실효성을 보장하는 매우 중대한 방안이라고 할 것입니다. 특히 업무의 독립성을 강조하고 있으므로(제정안 제29조 제4항), 적절한 시정 및 조치권고안을 마련하여 의견을 제시하는 것은 더 중요하다고 할 것입니다.

 

 다만, 제정안 제29조 제1항 제1호의 “조사”에 위 사항이 모두 포함되는 것으로 보고 제4항에 의해 위 권한에 대해서 대통령령에 위임된 것이라고 못볼 바도 없으므로 대통령령 제정시에는 “침해에 대한 적절한 시정 및 조치권고”를 각 위원회나 문화체육부장관에게 할 수 있도록 하여야 할 것입니다.

 

  3) 정책 수립 업무의 실효성 확보 방안

 

 제정안 제29조 제1항 제4호는 보호관의 업무로 “예술인의 지위와 권리보장 정책의 수립 및 시행”을 규정하고 있습니다. 보호관이 독립적으로 예술인의 지위와 권리보장과 관련한 충분한 역할을 해야 한다는 점을 감안할 때 반드시 필요한 조항이라고 할 것입니다. 다만 위 규정이 문화체육관광부장관이 하는 일을 그대로 규정한 것이라 지나치게 추상적이어서 오히려 그 업무가 무엇인지 모호한 것으로 여겨질 수 있습니다. 따라서 ‘예술인의 지위와 권리보장 관련 정책, 지침 등의 연구·개발’ 정도로 규정하고 필요한 연구분야 등을 선정하여 문화체육관광부 장관에게 의견을 제출할 수 있도록 하는 것이 더 실효적이지 않을까 하는 의견입니다.

 

  4) 보호관에 대한 지원의무

 

 덧붙여 무엇보다 필요한 것은 제4항에 문화체육관광부 장관이 효율적인 업무수행을 위하여 필요한 사항을 지원하여야 한다는 점을 분명히 하는 것이라고 생각합니다. 활동 지원과 관련한 규정은 법률에 규정하지 않고는 명확히 하기 어렵습니다.

 

 따라서 제정안 제29조 제4항에 지원과 관련한 사항도 분명히 하여 “문화체육관광부 장관은 제1항에 따른 보호관을 개방형직위로 운영하고 보호관이 업무를 효율적으로 수행할 수 있도록 필요한 사항을 지원하여야 하며, 독립성이 보장될 수 있도록 하여야 한다”고 규정하는 것이 바람직해 보입니다.


 다. 벌칙 규정의 정비

 

 제정안에서 벌칙과 관련된 규정은 제43조가 유일하고, “권리보장위원회 및 피해구제위원회의 위원은 「형법」 제127조부터 제132조까지의 규정을 적용할 때에는 공무원으로 본다”고 규정하여 벌칙 적용에서 위원을 공무원으로 의제한다는 규정입니다. 결론적으로 위 규정은 삭제되어야 할 것입니다.

 

 장관의 위촉으로 구성된 자문위원회 위원을 공무원으로 의제하여 처벌하는 규정을 두는 것은 전례가 없으며, 위원회가 심의·의결을 하여 최종적으로 처분을 하는 것은 문화체육관광부 장관임에도 불구하고 위원들을 공무원으로 의제 하는 규정은 체계상으로도 맞지 않고, 설령 합의제행정기관이라고 하더라도 설권적으로 누군가에게 ‘권리’를 수여할 수 있는 위원회가 아닌, 예컨대 인·허가권을 심의하여 결정하는 경우가 아님에도 불구하고 위원들을 공무원으로 의제하여 처벌한다는 조항만 벌칙규정으로 넣어둔 것은 이해하기 어렵다고 할 것입니다. 

 제정안에 결정적으로 누락되어 있는 것은 오히려 위원에 대한 처벌이 아니라 각 위반‘행위’에 대한 처벌규정입니다.


 최초 입법 추진 TF에서 제안한 안의 벌칙규정은 다음과 같습니다.

 

44(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 자는 5년 이하의 징역 또는 5천만 원 이하의 벌금에   

    처한다.

1. 7조제2항을 위반하여 예술인의 예술 활동이나 예술 활동의 성과를 전파하는 활동을 방해하는 행위를 자

2. 9조제1항을 위반하여 예술인 또는 예술단체의 명단을 작성하거나 작성을 지시하여 이를 이용 또는 이용에 제공하거나 이를 제공받아 이용한 자

 

45(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다.

1. 9조제2항을 위반하여 예술지원사업의 지원 대상을 선정하는 심사의 공정한 심사를 방해한 자

2. 9조제3항을 위반하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 심사 관련 문서를 조작하거나 조작하도록 지시한 자

3. 9조제4항을 위반하여 예술지원사업의 지원 대상으로 선정된 자를 지원대상에서 배제하거나 예술 지원의 포기를 강요하거나 강요를 지시한 자

4. 42조제1(제정안 제41조 제1)을 위반하여 불이익조치를 한 자


 위 제안 규정들은 직권남용으로 공무원을 처벌하는 것과 별개로 위헌적인 행위를 통해 예술인들의 기본권을 침해하고 실질적인 불이익을 준 행위를 처벌하기 위한 규정입니다. 헌법재판소가 위헌적 공권력 행사라고 판단한 각 행위에 대해 별도의 처벌규정을 둔 것인데, 위 벌칙규정이 논의과정에서 전면적으로 삭제되었습니다.

 

 그러나 ‘블랙리스트’작성 혹은 지원배제를 위해 개인정보를 수집하여 작성·활용한 행위 및 실제로 지원을 배제하여 결과를 발생하게 한 행위는 매우 가벌성이 큰 행위임에도 불구하고 공무원 범죄의 처벌규정이 직권남용이외에 존재하지 않는다는 점 때문에 책임자 중에서 실제로 처벌된 사람은 극히 일부에 불과하였습니다. 직권남용으로 처벌되지 않는 경우 위계에 의한 공무집행방해라거나 하는 점도 입증하기는 어렵습니다. 반면 피해 예술인들은 권리구제를 위해 개별적으로 그 방안을 찾을 수밖에 없었습니다.

 

 ‘블랙리스트’ 사태의 재발방지와 권리구제를 위한 보다 실효적 방안에 대한 검토가 전반적으로 아쉽습니다. 형법상의 직권남용죄1) 와의 형평을 고려하여 법정형을 낮추거나 처벌되는 행위를 최소한으로 규정하는 것은 별론으로 하고, 벌칙규정 자체를 전부 삭제하는 것은 입법취지에 비추어볼 때 바람직하지 않다고 생각됩니다.


3. 결론

 오늘의 공청회 결과를 바탕으로 적어도 ‘미래’에는 예술인들이 권리를 보장받는데 어려움이 없는 법률안이 시급히 제정되기를 바랍니다.

 

 

―――――――――――――――――

각주

  1) 제123조(직권남용) 공무원이 직권을 남용하여 사람으로 하여금 의무없는 일을 하게 하거나 사람의 권리행사를 방해한 때에는 5년 이하의 징역, 10년 이하의 자격정지 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. 

 

 

 

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    월간 율립 _ 11월(2020)모두의 안녕과 안전을 위해, 중대재해기업처벌법변호사 오민애 매일 아침 “갔다올게”라는 인사로 건네는 약속을 지키기 위한 길에 함께 하겠다는 한 보험회사의 광고가 있다. 이 광고가 따스하고 웃음짓게 만드는 아름다운 광고로만 남을..more

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